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[‘제18회 대한민국 공공컨퍼런스’ 리뷰] 제18회 대한민국 공공컨퍼런스 공공 정책 토론회 정리
Vol.237 (2022년 8월호)
(사진 왼쪽부터 김완희 한국공공경영학회 학회장(가천대 교수), 박진 한국개발연구원(KDI) 교수, 이원희 한경대 총장, 김학도 중소벤처기업진흥공단 이사장, 조환익 유니슨회장(전 한국전력공사 사장), 한수희 KMAC 대표이사 사장)
제18회 대한민국 공공컨퍼런스 공공 정책 토론회 정리
조환익 유니슨 회장(전 한국전력공사 사장) 지난 정부와 가장 크게 달라진 것은 에너지 분야가 아닌가 생각합니다. 신재생에너지를 전체 에너지 비중의 60~70%로 만들겠다는 지난 정부와 180도 다른 에너지 정책으로 전환 중이니까요. 다만 원자력발전도 환경경영 평가, 절차적 문제 등으로 인해 진행이 어려울 수 있어 통치권 차원에서 혁신적인 조치가 필요하리라 생각합니다.
한 가지 우려하는 점은 공기업을 바라보는 태도입니다. 예를 들어 한국전력공사의 경우 현재의 적자와 부채는 탄소중립, 원자재 가격 상승이 반영되지 않은 전기세 등 여러 요소들이 복잡하게 얽혀 도출된 결과인데 기업만의 잘못처럼 몰아가는 것에는 반론을 제기하고 싶습니다.
공기업은 국가 인프라를 담당해 테스트베드를 제공하거나 경제위기에서 시장 조절자 역할을 하고 있습니다. 그만큼 ‘시장주의’라는 획일적인 관점으로 바라보며 평가하기보다는 다양한 관점에서 접근해 현실적인 방향성을 찾아야 할 것입니다.
김학도 중소벤처기업진흥공단 이사장 지난 정부에서는 코로나19 등으로 인해 정부 주도로 재정이 투입되어야 하는 상황이 많이 있었습니다. 그러다 보니 기업을 보호하고 육성하는 부분들이 강조되어 직접적인 지원, 대기업의 진입을 제한하는 중소기업 정책 등을 펼쳤습니다.
그러나 새정부는 정부 주도에서 민간 주도로 큰 틀을 변경해 나가겠다고 밝혔습니다. 기업 중심의 시장이 주도하는 경제 체제로 개선하고 경쟁력을 회복하는 방향이 새로운 과제로 등장한 것이죠.
이를 위해서는 다양한 요소가 필요하겠지만 결국 재정, 인력, 판로, 정보 등 기업 경쟁력 회복을 위한 지원과 관련된 규제 개선이 선행되어야 할 것입니다. 물론 기존에도 신경을 쓴 부분이지만 시장 주도라는 의미를 시장 성격에 맞게 정확하게 해석하고 현장에서 반영해 나가야 할 것입니다.
이원희 한경대 총장 국정과제의 두 번째인 ‘민간이 끌고 정부가 미는 역동적 경제’라는 표현은 위계 개념이 아니라 민간이 앞에 있고 정부가 뒤에 있는 동일선상을 의미합니다. 이런 관점은 하나의 생태계로 공공과 민간을 바라보는 것인데 이때 각자의 관계가 경쟁하는 선수인지, 지원하는 감독인지, 평가하는 심판인지 등 역할 정립이 필요합니다.
즉 공공이 제공하는 서비스가 생태계 속에서 어떤 역할인지 분석이 필요하다는 것입니다. 이를 통해 어느 공공 서비스의 밀도를 높이고 상대적으로 부족한 공공 서비스는 무엇인지 파악해 전체 공공기관 및 공공 서비스를 관리함으로써 기능을 재조정할 수 있지 않을까 생각합니다.
또한 규제 완화의 경우 기존에는 ‘무엇을 할 것인가’에 주목했다면 이제는 ‘누가 할 것인가’를 강조해야 합니다. 지금까지는 결자해지 차원에서 해당 부처에 규제 완화를 이야기해 왔으나 스스로 문제를 해결하기 어려웠던 만큼 역할의 주체에 대한 고민이 필요하다고 생각합니다.
박진 한국개발연구원(KDI) 교수 문재인 정부가 비용에 대한 통제보다는 공공기관이 어떤 서비스를 국민에게 제공하는가에 초점을 두어 서비스 가격은 낮추고 범위를 넓혀 공공기관 기능을 확대했다면 윤석열 정부는 공공기관이 지출하는 비용에 초점을 맞추고 있습니다. 서비스의 질은 높게 유지하되 소모되는 비용은 줄여서 국민의 부담을 줄이자는 취지입니다.
이를 위해서는 개혁이 필요한데 시장 생태계 훼손 보호, 기능 조정, 임금 체계 개편 등이 새정부 기조에 따른 대표적인 정책 예시입니다. 먼저 시장 생태계 훼손 보호는 적자생존의 원리가 존재하는 생태계에 보조금 지급 등으로 영향력을 행사하거나 민간이 참여할 수 있는 분야에 뛰어들어 수익을 거두는 행위 등을 줄여야 한다는 것입니다.
기능 조정은 다른 기관이 수행하거나 다른 기관과 협력해서 수행할 수 있는 일을 독점적으로 수행하는 등 증명할 수 없는 독점적인 기능을 조정해야 한다는 의미입니다. 마지막으로 임금 체계 개편은 혁신을 위해서 호봉제 요소를 퇴색시키는 임금제 개편이 필요하다는 주장입니다.
한수희 KMAC 대표이사 사장 지난 정부에서는 사회적 가치와 공공성을 경영평가 지표에 넣어 강조했는데 새정부에서는 재정 개혁의 관점에서 바라보고 있습니다. 재정 개혁을 하다 보면 전체적인 기능의 변화가 자연스럽게 따라가리라 생각합니다.
그러나 이러한 접근에서 조심해야 할 것이 공공기관의 변화를 너무 공공의 관점에서만 바라보는 것입니다. 앞서 이원희 총장님의 생태계 관점처럼 공공의 변화는 사회 전체, 산업 변화 패러다임과 맞물려 진행해야 합니다.
특히 오늘날과 같이 퍼펙트 스톰이라 불리는 환경에서는 사회 전반적인 시스템에 많은 변화가 일어나고 있습니다. 이러한 패러다임의 변화에 연계하지 않으면 공공기관만의 변화는 오히려 장애 요소로 작용할 것입니다.
또 정부에서 강조하는 키워드에 맞춰 공공기관을 운영한다면 정부 기조가 바뀔 때 큰 타격을 받을 수밖에 없습니다. 따라서 공공기관의 아이덴티티에 맞춰 변화를 추진하고 정부가 요구하는 방향에 맞춰 최적화하는 것이 필요합니다. 효율화, 기능 조정 관점이 아닌 사회 변화에 맞춘 최적화 개념으로 접근하는 것이죠.
Q. 공공기관의 입장에서 여러 국정과제 중 관심을 가져야 할 중요 내용으로는 무엇을 꼽으십니까.
조환익 회장 공공기관, 준정부기관, 공기업 등 각자의 역할이 다르기 때문에 평가 잣대를 우선 구분해야 할 것입니다. 공공기관이 정부의 재정, 업무를 위임받아 수행한다면 공기업은 시장에 뛰어드는 플레이어니까요.
이외에 지배구조 문제도 고민해야 합니다. 먼저 조직의 장은 해당 분야에 경험을 가진 사람들이 되어야 합니다. 현재 임기가 3년인데 경험이 없으면 일과 사람을 파악하는 데 대부분의 시간을 보낼 수밖에 없기 때문입니다.
현재는 공기업이 독자적으로 할 수 있는 것이 없습니다. 아무리 작은 사업이더라도 주무부처의 재정 지원을 받아야 해요. 그리고 법으로 정한 고유 업무 외에는 하지 못해 같은 전력 분야라도 한국전력공사는 신재생에너지 사업에 진출할 수 없습니다. 특수목적회사(SPC)를 설립해 참여해야 하죠. 공기업이 민간 부문에 활력을 불어넣는 메기 역할을 할 수도 있는 만큼 과감하게 위탁해 볼 필요가 있지 않나 생각합니다.
물론 보상과 제재도 개편해야 합니다. 회사나 국가 재정에 큰 기여를 한 경우 이에 걸맞은 포상이 필요합니다. 인센티브가 있어야 더 창의적인 도전을 할 수 있으니까요. 제재의 경우 민간기업에서는 한 번의 실패를 투자로 인식하는 데 반해 공기업은 한 번의 실패가 끝을 의미합니다. 이러한 일벌백계적이고 무조건적인 제재에서 벗어나 혁신을 지원하는 방향으로 바꾸어 스스로 개혁하는 분위기를 정착시켜야 할 것입니다.
김학도 이사장 중소벤처기업부 통계에 의하면 689만 중소기업이 우리나라 전체 기업의 99%를 차지하고 1744만 명의 중소기업 종사자가 전체 기업 구성원의 83%를 차지합니다. 결국 지역에 포진되어 있는 중소기업이 살아야 지역 경제가 살고 지역 경제가 살아야 국가 경제가 삽니다. 따라서 기업에 영향을 주는 공공기관에서는 중소기업을 배려하는 과제들을 더 많이 제공해 주시길 바랍니다.
이는 국정과제 두 번째 ‘민간이 이끌고 정부가 미는 역동적 경제’에 나온 벤처 생태계 구현, 대중소기업 동반성장, 청년 일자리 맞춤형 지원 등과도 동일한 맥락입니다. 국정과제 실현이라는 차원에서도 공공기관이 중소기업 일자리 창출에 많은 관심을 가져 주셨으면 합니다.
또한 시대적 여건이 변화하면서 공공기관의 역할에서도 대정부, 대국민 서비스를 제공하는 것뿐 아니라 비효율을 제거해 국민의 부담을 줄이는 것이 필요해졌습니다. 이는 내부에서 자발적으로 일어나는 혁신과 자율적인 책임경영이 같이 이루어져야만 가능할 것입니다.
이원희 총장 국정과제 15번은 ‘공공기관 혁신을 통해 질 높은 대국민 서비스 제공’으로 공공기관에 대해 말하고 있습니다. 세부 과제를 보면 주요 키워드로 ‘기능 점검’이 있는데 이는 앞서 생태계적 관점에서 공공기관 서비스에 대해 기능과 위상을 포지셔닝해 보자는 것과 유사합니다.
그다음은 기존에 공공기관 연관어로 접하기 쉽지 않던 ‘민간 협력’입니다. 이는 상생과는 조금 다른 의미로 공공기관의 역할과 활동에 따라 활성화되는 영역입니다. 예를 들어 정부가 어떤 것을 구매하느냐에 따라 기술 개발을 촉진할 수 있기 때문에 포괄적 방향에서 고객과 어떤 관계를 형성할 것인지 고민이 필요할 것입니다.
세 번째는 ‘해외 진출 플랫폼’입니다. 공공기관들이 기존에는 국내에 필요하나 시장에 공급되지 않는 공공 서비스를 공급하기 위해 설치되었다면 이제는 해외에 진출해서 선수로 뛰거나 관련된 민간업체들이 진출하는 게이트웨이 역할을 하게 한다는 것입니다.
네 번째는 ‘ESG’입니다. 지난 정부에서 사회적 가치와 사회적 책임을 강조해 S나 G 영역은 어느 정도 대처해 나갈 수 있지만 E는 실제 기술과 투자가 수반되어야 합니다. 이에 대해 심각성을 가지고 새로운 각도에서 접근해야 할 것입니다.
마지막으로 ‘지역경제 활성화를 위한 추진체’입니다. 인구 소멸 지역의 경우 공공기관이 지역에 있는 대학과 협력해 인재를 양성하고 산업경제의 축이 될 수 있도록 하는 것입니다. 그러나 공공기관도 재무건전화를 위해 관리가 필요한 만큼 공익적 활동에 대해서는 당연하게 국가 보조를 받아야 할 것입니다.
예를 들면 적자가 나는 철도역의 경우 접근성을 위해 유지가 필요하다면 지방자치단체가 운영보조금을 통해 지원하는 것 등입니다. 특히 재정건전화는 새정부 공공기관 혁신의 주요 방향성인 만큼 계속해서 업데이트가 될 것으로 예측되므로 공공기관의 적절한 대응이 필요할 것입니다.
박진 교수 공공기관을 전체 관리하고 있는 기획재정부에서 더 나은 방향으로 공공기관을 관리할 수 있는 방안을 제언하고자 합니다. 먼저 이사회 권한 강화입니다. 현재는 기획재정부가 정원 통제, 예산 통제 등 사전 허가를 통해 공공기관을 관리하는데 이사회의 권한이 강화되면 이를 줄일 수 있습니다.
물론 ‘이사회가 노조 경영진과 결속하면 견제를 어떻게 하느냐’라는 비판이 있을 수 있으니 전원 외부 비상임이사로만 구성하는 것이 대안일 것입니다. 내부 사장단은 이사회에 참석해 토론하고 발표할 뿐 의결권은 외부 비상임이사가 보유하는 것입니다. 국내에서는 한국항만공사가 이 방식을 시행 중입니다.
이외에도 정부이사 제도를 부활하는 것을 제안합니다. 정부이사는 1990년대 말 주무부처의 영향력에서 벗어나 자율경영을 위해 폐지한 제도이지만 사실 아직도 기관에서는 이사회에 안건을 올리기 위해 주무부처와 상의하고 있습니다. 주무부처가 비공식적으로 개입할 수 있는 것이죠. 정부이사 제도가 시행되면 공개된 장소에서 기록이 남기 때문에 암묵적 개입을 오히려 줄일 수 있습니다.
또한 경영 평가의 경우 중요한 역할을 하고 있지만 준비하는 공공기관의 부담이 큽니다. 이에 매년 하는 평가는 계량적으로만 진행하고 기관장의 임기가 변경되는 3년에 한 번만 비계량 지표를 평가하는 방안을 제시하고자 합니다. 이미 대부분의 평가 요소를 계량 지표로 반영할 수 있고 설사 계량 평가로 판단하기 어려운 정황이 있더라도 비계량 평가를 통해 처리할 수 있기 때문입니다.
이러한 방법들은 공공기관운영법을 변경해야 하기 때문에 쉽지 않겠지만 공공기관의 부담은 줄이고 보다 원활하게 관리할 수 있는 방법들로 긍정적으로 검토해 주길 바랍니다.
한수희 사장 먼저 정부는 과거 정부에서 진행했던 공공기관 개혁이 실질적으로 어떤 성과를 만들어 냈는지 지속적으로 모니터링해야 합니다. 어떻게 실행되었고 어떤 성과를 만들었는지 모니터링을 통해 시스템적으로 개선해 나갈 수 있도록 고민해야 합니다.
공공기관의 경우 설립법에 따라 운영 목적이 제정되어 있습니다. 과거에 설립된 기업의 경우 시대가 변함에 따라 기능 점검이 필요해요. 현재 우리에게 필요한 기능은 무엇이며 미래에 필요한 기능은 무엇일지 공공기관별로 아이덴티티를 재정립할 필요가 있습니다.
아이덴티티를 정립해 미래의 기능을 미리 준비하지 못하면 현재와 같이 기능 조정 이야기가 나올 때 외풍에 휩쓸릴 수밖에 없습니다. 이번 기회에 미래 관점에서 어떤 기능이 필요하고 과거 기능 중 필요 없는 것은 무엇인지 재정립하는 기회를 가져 보기를 바랍니다. 물론 이러한 기능이 정부 정책의 패러다임과 국민에게 어떠한 영향을 미칠 것인지 전체적인 메커니즘을 고려해야 할 것입니다.
재무와 관련해서는 사업과 관련해 기관이 보유한 자산 등을 정부에서 요구하는 부분과 어떻게 맞물리게 할 것인지 시나리오를 통해 실질적인 방안을 고민해 봐야 할 것입니다.
중요한 것은 민간이 공공보다 항상 앞서 있지는 않다는 것입니다. 오히려 시스템에서는 공공이 민간보다 앞선 부분이 많습니다. 따라서 공공기관이 플레이어보다 플랫폼 차원에서 민간이 참여를 통해 산업을 육성하고 서비스를 제공할 수 있는 메커니즘을 구축한다면 더욱 고도화할 수 있지 않을까 생각합니다.
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정리 이동언 기자 / 사진 대한민국 공공컨퍼런스 사무국