대통령직인수위원회(인수위)의 부동산 정책이 오락가락이다. 윤석열 대통령 당선인은 부동산 규제 완화를 공약으로 내세워 당선됐는데 정작 인수위는 규제완화의 시기를 두고 혼선을 빚는 모양새다. 원희룡 국토교통부 장관 후보자가 인사청문회에서 정책을 발표하겠다고 말하자 안철수 인수위원장이 “인사청문회는 정책 발표의 자리가 아니다”라고 말하며 인수위 차원의 정책 발표를 예고한 사실이 대표적이다. 

그랬던 인수위가 부동산 정책을 두고 서로 다른 발언을 내놓았다. 원일희 인수위 수석부대변인은 1기 신도시 부동산 정책을 “중장기 국정과제로 검토 중”이라고 발표했다. 그러다가 ‘대통령에 당선되더니 말을 바꾸는 것이냐’라는 여론의 반발에 부딪히자 심교언 인수위 부동산 태스크포스(TF) 팀장이 수습에 나섰다. 심 팀장은 곧바로 “당선인의 공약은 계획대로 진행 중으로 조속한 정비사업 추진을 위해 노력 중”이라며 서둘러 진화에 나섰다. 

그래도 국민들의 시선이 싸늘해지자 즉시 1기 신도시의 재건축을 위한 특별법 추진을 약속했다. 필자는 인수위의 1기 신도시 재건축 추진 발표를 보면서 ‘지은 지 30년 된 1기 신도시보다 오래된 40~50년 된 아파트와 연립주택이 서울에는 널려 있는데 1기 신도시를 먼저 추진하는 이유는 도대체 무엇 때문인가’라는 의문이 들었다.

오락가락하는 새 정부의 부동산 정책 

1기 신도시 정비사업을 서울의 정비사업보다 먼저 추진하는 것은 다분히 정치적 계산이 깔려 있는 것으로 해석된다. 윤석열 당선인이 서울에서는 압도적 표차로 이겼지만 경기도에서는 상당한 표차로 졌기 때문이다. 6월 1일 지방선거에 나선 국민의힘 후보들의 선거 판세도 의식했을 것이다. 

서울은 현직 오세훈 시장이 재선에 도전하는 유리한 상황이지만, 경기도는 민주당에서 권력을 가져와야 하는 불리한 상황에 있다. 국민의힘 입장에서는 경기도 선거 판세가 불리하여 판세를 유리하게 만들 수 있는 흥행카드가 필요했을 것이고, 경기도의 선거 승리를 쟁취하기 위해 1기 신도시의 재건축을 서두르겠다는 발표를 내놓은 것으로 보인다.

인수위의 전면적인 1기 신도시 재건축 추진은 이 같은 이유로 아쉬움이 든다. 문재인 정부가 지난 5년 내내 부동산 정책을 정치적 관점에서 접근해 실패했는데, 정도의 차이는 있을지언정 차기 정부 또한 부동산 정책을 정치적 관점에서 접근하는 것 같다는 느낌이 들기 때문이다. 인수위의 1기 신도시 재건축 추진 발표를 보면서 뒷맛이 개운치 않은 이유는 다음과 같다.

첫째, 서울보다 1기 신도시의 재건축을 먼저 추진해야 하는 명분이 약하다. 서울 강북 지역은 분당, 일산 등 1기 신도시보다 낡은 집들이 훨씬 많다. 목동, 여의도, 종로구 등 40~50년 전에 건축한 아파트와 연립주택에 대한 재건축 규제는 그대로 유지하면서 건축된 지 30년에 불과한 분당, 일산 등 1기 신도시의 재건축 규제를 풀어주겠다는 발상은 납득하기 어렵다. 

지난 5년 동안 집값이 가장 많이 오른 곳이 서울이고, 주택공급이 가장 절실한 곳도 역시 서울이다. 재건축을 즉시 시작해도 시원찮은 상황에서 서울의 정비사업을 계속해서 뒤로 미루는 것은 난센스이다.

부동산114에 따르면 지난 3월 기준 입주한 지 5년 이하인 아파트 비중은 전국 평균 13.6%이다. 권역별로 보면 세종시(33.54%), 경기도(17.39%), 수도권(14.59%)은 전국 평균보다 높지만, 극심한 공급 부족에 시달리는 서울은 10.09%에 불과하다. 신축 아파트 공급이 부족하다 보니 새 아파트의 가격 상승폭은 클 수밖에 없다. 입주를 시작한 지 5년 이하인 아파트가 전국적으로 108.13% 상승하는 동안 준공 승인을 받은 뒤 5년이 지난 아파트는 82.06%가 올랐다. 

서울의 신축아파트 공급 부족이 심각한 상황이므로 서울의 집값 상승률이 제일 높은 것은 당연한 일이다. 정비사업은 건축연도를 기준으로 삼아 재건축·재개발의 우선순위를 정하는 것이 합리적이다. 정부가 마치 시혜를 베풀 듯이 특정 지역을 딱 집어내 재건축 규제를 없애는 것은 전근대적인 통치 행위이다. ‘상식 있는 사회’를 부르짖은 정치 초년병 윤석열 당선인의 슬로건에 걸맞지 않은 구태 정치인들의 모습이다. 상식에 벗어난 기준을 잣대로 정비사업의 순서를 정한다면 헌법상 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙을 훼손한다는 비판에서 자유로울 수 없을 것이다.

집값과 주가의 공통적인 속성 

둘째, 부동산은 주식 등 여타 자산과 마찬가지로 가격의 변동성이 존재하는 투자자산이다. 문제는 시장주의 경제를 부르짖는 국민의힘이 이론으로만 이 사실을 알지 실제 정치에서는 실천을 하지 않고 있다는 데 있다. 시민단체가, 그리고 언론이 집값 급등을 성토하면서 가격 규제를 강화하자는 목소리를 냈을 때 이를 반박하는 국민의힘 소속의 정치인을 필자는 단 한 번도 본적이 없다.

헝가리 출신의 전설적 투자자 앙드레 코스톨라니는 “주가는 주인과 산책을 하는 강아지와도 같다”는 유명한 말을 남겼다. 회사의 기업가치와 주가의 관계를 산책 중인 주인과 강아지에 빗댄 것인데 강아지(주가)는 주인(기업가치)을 앞서거니 뒤서거니 하지만 결국에는 주인이 가는 길을 따른다는 것이다. 주가의 움직임을 간단하면서도 명쾌하게 설명한 명언이다.

이 명언은 부동산에도 적용될 수 있다. 기업의 호재나 미래의 성장 기대감에 주가가 급등하듯이 부동산은 정부가 교통 인프라 시설 개발을 발표하거나 주택공급, 규제 완화 등을 언급하면 그 기대감에 가격은 일시적으로 급등한다. 윤석열 후보의 당선이 확정되자마자 나타난 서울의 집값 상승이 좋은 사례다. 그러나 수요와 공급의 상호작용을 가로막는 공급규제와 같은 인위적 규제가 없다면 결과적으로 집값은 본질가치에 회귀한다. 미국, 심지어 사회주의 색채가 강한 프랑스, 독일을 포함한 선진국들은 금리 조정을 제외하고는 민간 주택시장에 직접적으로 개입하지 않는다.(주택 임대료 규제를 시행했던 좌파 베를린시 정부를 대상으로 독일 연방정부는 연방법원에 제소해 승소했다.) 그들은 과거의 경험을 통해 가격을 규제할 때 공급은 감소하며 그 피해는 소비자에게 돌아간다는 사실을 뼈저리게 배웠기 때문이다.

공급 확대 정책이나 개발 기대감이 단기적으로 부동산 가격에 영향을 미치는 것을 연구한 학술논문은 여러 편 찾아볼 수 있다. 그중에서 도시경제학으로 박사학위를 취득하고 국토교통부 차관을 지냈던 서강대 김경환 교수가 발표한 논문은 시간은 지났지만 지금 읽어도 손색이 없는 학술연구이다. 그는 2008년 논문(‘외환위기 이후 주택시장 구조변화와 주택정책’)에서 “공급확대 대책이 발표되면 단기적으로 해당 지역의 가격이 상승할 수 있다”고 했다. 그리고 “공급확대 효과가 가시화되면 가격이 안정되고 소비자들의 선택의 폭이 넓어진다는 것을 국민들에게 설득하여 공급확대정책의 정치적 수용도를 높이는 노력이 병행되어야 한다”고 했다. 

이 자리를 빌려 집값과 수급의 복잡한 상호 관련성을 이해하지 못하는 관료, 정치인, 시민단체에 김경환 교수의 논문을 밑줄 그어 가며 읽어보기를 권유한다.

현재 시중 유휴자금은 1700조원이 넘는다고 한다. 이 많은 돈이 호시탐탐 투자기회를 노리고 있다면 가격 거품을 피해가기 어렵다. 그렇다고 해서 위험하기 짝이 없는 노후주택을 재건축을 미루거나 막는 정책은 어리석은 짓이다. 모든 국민은 최적의 생활공간에서 안심하고 살 권리가 있다. 자신들은 최첨단 인프라가 갖춰진 스마트한 공간에 살면서 국민들은 녹물 나오는 집에서 푸세식 화장실을 이용하라고 강요하는 것은 어불성설이다. 

주택산업연구원이 2004년 발표한 연구(‘주택분양원가공개 논의에 대한 연구’)에 따르면 신규 아파트 분양가격과 기존 아파트 가격은 각각 다른 요인에 의해 결정되며 두 가격 사이에는 인과 관계가 없는 것으로 나타났다. 앞서 소개한 김경환 교수는 1998년 발표한 공저 논문(‘예측기제와 분양가 자율화의 효과’)에서 “전체 주택 스톡의 3~4%에 불과한 신규공급 아파트에 대해 분양가를 규제한다고 해서 전체 집값이 안정된다는 보장도 없다”고 했다. 분양가 규제가 일반인들이 생각하는 만큼의 가격 억제 효과가 없고 오히려 공급 부족을 초래하고 있다는 사실을 시사한다.

핵심은 인구구조의 변화 

원희룡 후보자가 장관에 취임한 뒤 신경써야 할 사항은 따로 있다. 그가 주목해야 할 내용은 바로 인구구조의 변화이다. 통계청이 발표한 인구전망은 충격적이다. 대한민국은 출산율 0.81명으로 OECD(경제협력개발기구) 국가 중에서 가장 낮은 출산율을 기록해 2020년부터 인구가 감소 중이다. 2025년 내국인 고령인구는 21%인 1000만명을 돌파해 전체인구의 20%가 65세 이상인 초고령사회가 된다. 현재의 한국 인구는 5100만명(세계 28위)이지만 2050년 인구는 4700만명(세계 46위)으로 줄고 65세 이상 인구의 비중은 전체의 40%를 초과한다. 인구 10명 중 4명은 노인이라는 것이다. 반면 생산가능인구(15~64세)는 2020년 3583만명에서 2040년 2676만명으로 추락해 현재의 노동인구는 20년 뒤 25% 감소한다고 한다.

장기 인구 전망 자료를 길게 인용한 이유는, 인구가 이처럼 급격하게 감소하는 상황을 주택정책과 도시정책에 반영해야 한다는 사실을 강조하기 위해서다. 따라서 윤석열 당선인이 대통령 선거공약으로 내세운 전국 총 250만호, 수도권 130만〜150만호 신규 주택 공급은 원점에서 재검토해야 한다. 공약으로 내세웠던 수도권 신규 주택 공급계획도 반드시 재검토가 필요하다. 인구감소가 본격화하면 교통이 불편한 수도권 지역은 물론이고 다소 불편한 지역마저도 도시 규모의 축소를 피할 수 없기 때문이다. 일본의 도시 수축에서 배워야 한다.

현재 새 정부 출범 이후 가장 시급한 부동산 정책 중의 하나로 대출 규제 완화가 거론된다. 인수위는 당초 생애최초주택 구입자를 대상으로 했던 주택담보대출비율(LTV) 80% 상향, 총부채원리금상환비율(DSR) 규제 완화를 무주택자, 청년, 신혼부부, 비혼가구에게 동일하게 적용하는 것으로 정했다고 한다. 대출 규제를 전면적으로 완화하겠다는 정책은 과연 괜찮은 것일까. 

미·영 정책실패를 봐라

오바마 대통령 시절의 미국과 2013년 영국(제임스 캐머런 총리) 정부는 주택 공급은 소홀히 한 채 주택 대출을 대폭 완화하여 집값 급등을 초래했다. 이 당시 영국 정부는 자기 돈 5%를 계약금으로 내면 95%를 대출해주는 프로그램을 시행해 집값 급등을 불러일으켰다. 공급이 없는데 수요가 넘쳐나면 집값이 오르는 것은 불 보듯 뻔한 결과가 아닌가.

영국과 미국의 정책실패를 반면교사로 삼는다면 생애최초주택 구입자를 제외한 무주택자까지 LTV 80%를 적용해 주택구입을 장려하는 것은 지나치다. 분양가, 용적률 등 각종 공급 규제를 유지한 상태에서 대출을 장려하는 것은 자살행위나 마찬가지다. 대출 규제의 완화는 생애최초주택 구입자에게 적용해야 한다. 다만 대출 규제는 완화해주되 주택 규모는 제한할 필요가 있다. 생애최초주택 구입자가 구입할 주택의 적정 규모는 3인 가구가 거주할 수 있는 60㎡가 적당할 것으로 판단한다. 서울시에 따르면 현재 임대주택 거주자의 58.1%는 전용 40㎡ 미만의 소형주택에 거주하고 있으며 입주자 10명 가운데 7명은 전용 60㎡ 이상 주택 거주를 희망한다고 조사됐다.

신임 국토교통부 장관은 지방의 주택 정책 또한 바꿔야 한다. 장기적으로는 지방자치단체에 지역 주택정책의 권한 이양을 목표로 삼고 지금 당장의 주택정책은 지방 거점도시 중심의 공급정책을 추진해야 한다. 얼마 전 부산·울산·경남이 국내 최초로 ‘부울경 특별연합’을 만들어 내년 1월 출범한다는 발표가 있었다. 정부는 부울경 특별연합을 포함해 전국을 5대 거점도시 중심의 국토 개발을 추진할 것으로 보이는데 국민 세금을 절약하기 위해서라도 이들 지역을 제외한 곳에 신규 택지지구를 조성하는 일은 피해야 한다.

원희룡 후보자는 인사청문회에서 “집값은 잡을 수 있는 게 아니라 결과물이라고 생각한다”고 말했다. 원희룡 장관 후보자가 주택정책을 수립하고 시행할 때 유념해야 할 것은 당장의 집값 변화가 아니다. 

앞으로 10년 뒤에 나타날 우리나라의 인구 감소와 인구구조의 급변이 만들어낼 지역별 주택수요의 감소, 그에 따른 전국 각 도시의 축소를 대비해야 한다. 지금 당장의 집값이 비싸다고 함부로 신규 택지지구를 조성해서는 안 될 일이다. 그가 장관으로 지명된 뒤 언급한 “GTX가 가장 시급하다. 지나가는 노선만 개발해선 안 된다. 예산이 설사 몇십조가 들어간다고 하더라도 비싼 게 아니다”라는 발언은 매우 위험하다. 인구 감소와 도시 축소가 현실이 된 시점에 예비타당성조사를 거치지 않은 GTX 노선 확장은 피해야 한다. 국토교통부가 할 일은 민간이 직접 민간의 돈으로 주택을 공급하도록 지원하고 취약계층의 주거 복지를 보살피면 된다.

윤석열 당선인의 부동산 공약 중에는 ‘이주 수요 발생 시 3기 신도시로 우선 조치’ ‘용적률 일괄 100%포인트 상향 조정’ ‘역세권 용적률 500%까지 부여’라는 내용이 들어있다. 이제는 윤석열 당선인이 자신이 약속한 부동산 공약을 실천할 시간이다. 민간이 자신들의 돈으로 낡은 집을 헐어내고 새 집을 짓겠다는데 동전 한 푼 지원하지 않는 정부가 집을 짓지 말라고 규제하는 것은 시장주의를 지향하는 자본주의 나라에서 행해서는 안 될 정책이다. 선진국의 경우 문화재보존구역을 제외한 지역에서 민간의 주택 건축을 규제한다는 얘기를 들어본 적이 없다.

강북 노후주택은 놔두고…

재건축 규제를 일제히 완화했을 때 발생할 수 있는 이주 수요가 걱정이 된다면 순차적인 재건축, 재개발을 할 수 있도록 규제를 풀면 될 일이다. 이를테면 지은 지 40년 이상 된 낡은 집부터 재건축을 할 수 있도록 한 다음 완성 후 입주가 가능하면 그다음에는 30년 차를 시행하는 순서로 하면 된다. 그 단계가 지나면 재건축이나 재개발 규제 자체를 철폐해야 한다. 문재인 정권의 부동산 정책 실패 때문에 집권한 새 정부에서 또다시 실패한 정책을 답습한다면 국민들은 결코 용납하지 않을 것이다. 주택거래허가제로 변칙 활용되는 ‘토지거래허가구역’ 같은 반자본주의적 규제는 반드시 철폐해야 한다. 민주주의 사회에서 국민의 재산권을 침해하는 그런 악법을 시행한다는 것 자체가 난센스다. 그런 의미에서 1기 신도시 재건축을 먼저 시행하겠다는 발표는 원점부터 다시 검토해야 한다. 서울 강북지역에는 40~50년 된 노후주택들이 즐비하다. 그런 주택들은 놔둔 채 30년 차 신도시를 먼저 재건축하도록 한다는 것은 경기도 선거 승리를 위한 ‘정치’라는 비판을 받을 수 있기 때문이다. 이번 기회에 재건축·재개발에 대한 심도 있는 논의가 이루어지기를 기대한다.