27일 서울 양재동 더케이호텔에서 열린 대한세무학회 창립총회 세미나에서 안수남 세무법인 다솔 대표는 ‘현정부 주택가격 안정을 위한 양도세 정책의 문제점과 개선방안’을 발표했다. 정부의 각종 부동산 정책에도 불구하고 천정부지로 치솟는 주택가격 급상승의 원인 및 현행 부동산 세제의 문제점과 대안은 무엇인지 짚어보기 위해 발표내용 요약본 전문을 소개한다.<편집자>
Ⅰ. 서론
○ 2008년 외환위기로 주택 경기가 침체되자 이명박 정부 때에는 주택 경기를 활성화 시키기 위해 ‘빚을 내서 주택을 구입’하도록 정부에서 권장을 하기에 이르렀음.
○ 이후 박근혜 정부 시절에도 미분양주택에 대한 세제지원제도를 도입하고 심지어 오피스텔을 신규로 분양받은 경우 취득세와 양도소득세 감면혜택을 주었을 뿐 아니라, 1세대 1주택자의 주택을 구입한 경우도 세제지원을 해줬음.
○ 현 정부 들어 주택가격이 급상승하자 정부는 20여 차례 넘는 부동산대책을 내놓으면서 주택가격 안정에 총력을 기울였으나 정부대책이 발표될 때마다 오히려 주택 가격은 급상승하는 기현상이 벌어지고 있음.
○ 주택가격 안정정책으로는 주택공급대책과 금융대책, 세제대책 등을 활용하여 왔는 데, 세제 측면에서 특히 주택에 대한 양도소득세의 개정내용을 실무적 관점에서 분석하여 주택가격 안정에 어느 정도 기여를 했는지 점검해 보고,
○ 현행 주택에 대한 양도소득세 중과세 제도가 ‘매물 잠김’을 가져와 공급이 감소되었고 공급 감소는 주택가격의 상승요인으로 작용하고 있다는 전문가들의 지적과 관련,
○ 양도소득세 중과세 제도의 문제점과 개선방안을 실무적 관점에서 검토하여 주택가격 안정을 위한 부동산 세제방안을 제시해 보고자 함.
Ⅱ. 최근 양도소득세 개정 사항
○ 주택가격 안정을 위한 세제대책은 조세를 통해 주택에 대한 수요를 억제할 목적으로 과세강화, 비과세 요건 강화, 공제감면 축소의 정책을 활용하였음.
(1) 과세 강화 방안
○ 다주택자 중과세 도입
- 다주택자에 대하여는 장기보유특별공제를 배제하고, 중과세율을 적용함
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구 분 |
2018.4.1.～ 2021.5.31. 양도 |
2021.6.1. 이후 양도 |
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보유기간 |
세율 |
보유기간 |
세율 |
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2주택 |
1년 이상 |
기본세율+10% |
2년 이상 |
기본세율+20% |
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1～2년 |
60%와 (기본세율+20%) 중 큰 세액 |
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1년 미만 |
40%와 (기본세율 + 10%) 중 큰 세액 |
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1년 미만 |
70%와 (기본세율+20%) 중 큰 세액
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3주택 이상 |
1년 이상 |
기본세율+20% |
2년 이상 |
기본세율+30% |
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1～2 |
60%와 (기본세율+30%) 중 큰 세액 |
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1년 미만 |
40%와 (기본세율 + 20%) 중 큰 세액 |
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1년 미만 |
70%와 (기본세율 + 30%) 중 큰 세액 |
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○ 분양권에 대한 과세 강화
◦ 조정대상지역의 분양권 50% 중과세
- 2018.1.1. 이후 양도분부터 적용
◦ 단기보유 분양권 중과세 : 1년 미만 70%, 1년 이상 60%
- 2021.6.1. 이후 양도분부터 적용
◦ 비과세 및 중과세 적용시 주택수 포함
- 2021.1.1. 이후 취득한 분양권부터 적용
(2) 비과세 요건 강화
○ 조정대상지역 주택은 2년 이상 거주요건 추가
- 2017.8.3. 이후 취득분부터 적용
○ 일시적 1세대2주택 비과세 특례 양도기한 단축
- 2018.9.13. 이전 : 3년
- 2018.9.14.~2019.12.16. : 2년
- 2019.12.17. 이후 : 1년 이내 양도 및 전입
○ 다주택자 1세대1주택 비과세 요건 보유기간 기산일 개정
◦ 최종1주택으로 2년 이상 보유(거주)한 경우 비과세
- 2021.1.1. 이후 양도분부터 적용
(3) 1세대1주택자에 대한 장기보유특별공제 특례 요건 강화
○ 1세대1주택자에 대하여 장기보유특별공제를 보유기간 1년에 8%씩 최대 80% 공제
- 2019.12.31. 이전 양도분 : 보유기간에 대하여 1년 8%씩 공제
- 2020.1.1.~2020.12.31. : 거주 2년 이상한 경우 보유1년 8% 공제
- 2021.1.1. 이후 양도분 : 거주 2년 이상한 경우로써 보유 1년 4%씩, 거주 1년 4%씩 공제
(4) 장기임대사업자 제도 개편
○ 조정대상지역에서 취득하여 장기임대사업자로 등록한 경우 중과세 적용
- 2018.9.14. 이후에 취득한 주택에 한함
○ 거주주택 비과세 특례 요건 강화
- 2019.2.12. 이후 취득한 거주주택은 평생 1회에 한하여 비과세 적용 (2019.2.12. 이후 취득한 주택)
- 임대료 상한선 5% 준수 도입
○ 민간임대주택에 관한 특별법 개정
- 단기임대사업 : 폐지
- 장기임대사업자 중 아파트 : 폐지
- 장기임대의무기간 연장 : 8년 ⇛10년
○ 장기임대사업자 다주택자 중과세 적용 경과부칙
- 자동말소자 : 양도기한 제한없이 중과세 배제
- 자진말소자(의무임대기간 1/2 경과자) : 말소일로부터 1년 이내 양도시 중과세 배제
- 직권말소자 : 사전 양도자 추징 없음
○ 거주주택 비과세 적용 경과 부칙
- 자진말소, 자진말소된 경우 말소일로부터 5년 이내 양도시 거주주택 비과세 적용
○ 조특법 제97조의3, 조특법 제97조의 5
- 아파트의 경우 8년 의무기간 말소될 경우 10년 이상 임대 시 세제혜택 적용 불가
○ 조특법 제97조의 3 매입임대주택 적용시한 단축
- 당초 2022.12.31.까지 적용시한을 매입임대주택에 한하여 2020.12.31.까지로 단축
Ⅲ. 양도소득세 중과 정책의 문제점
○ 주택에 대한 중과세제도를 도입하고 비과세 요건을 강화하는 취지는 투자수익율을 낮춰서 주택의 투기수요를 줄이기 위함이었음.
○ 따라서 주택에 대한 투기수요는 줄이고 주택의 신규물량을 확대하거나 기존주택의 유통물량을 늘리도록 세제가 작용하여야 함.
○ 일부 규정은 법시행일 이후 취득하는 주택부터 적용하도록 하여 기존주택의 거래에 영향을 미치지 않도록 규정한 반면에 일부규정은 법시행일 이후 양도분부터 적용하도록 규정함으로써 매물 잠김 현상이 발생하여 기존주택의 유통물량이 급속도로 감소.
(1) 개정 규정 적용대상 주택 문제점
□ 개정일 또는 대책발표일 이후 취득하는 주택에 대하여 적용대상으로 삼은 경우
○ 비과세 요건 2년 거주 추가
- 2017.8.3.조정대상지역에 소재하는 주택을 취득하는 경우에 2년 거주요건을 추가함으로써 기존 보유하던 주택에 대해서는 종전대로 보유 요건만 충족하여도 비과세 유지
○ 일시적 1세대2주택 비과세 특례 요건 양도기한 단축
- 적용대상 주택을 부동산대책 발표일 이후 취득하는 신규주택에 한하여 개정 규정을 적용하도록 함으로써 종전보유 주택에 대해서는 종전규정을 적용하도록 경과규정을 유지
□ 개정 규정일 이후 양도하는 분부터 적용대상으로 삼은 규정
○ 다주택자 중과세 규정
◦ 장특공제 배제, 2주택 10%, 3주택 20% 가산
- 2018.4.1. 이후 양도분부터 적용
◦ 장특공제 배제, 2주택 20%, 3주택 30% 가산
- 2021.6.1. 이후 양도분부터 적용
○ 주택 및 조합원입주권 단기보유 세율
- 2021.6.1. 이후 양도분부터 적용
○ 1세대1주택자에 대한 장기보유특별공제 특례 요건
◦ 거주요건 2년 추가
- 2020.1.1. 이후 양도분부터 적용
◦ 거주요건 2년, 거주 1년 4%, 보유 1년 4%
- 2021.1.1. 이후 양도분부터 적용
□ 중과세 제도 시행일의 문제점
○ 중과세 제도는 주택수요를 줄이기 위하여 도입된 제도임에도 법시행일 이후 양도분부터 적용대상으로 삼았음. 그 결과 주택시장에서 매물잠김 현상이 나타났고 결국 수요공급의 불균형이 초래됨
○ 주택시장의 주택공급은 신규물량과 유통물량이 있는데 신규물량은 신축해서 공급되는 물량이라서 상당한 시간이 소요됨
○ 유통물량은 기존주택에서 제공되므로 양도하려는 물량이 존재하는 한 주택 경기 사이클에 따라 주택가격에 맞춰서 시장에서 균형이 잡혀 있으면 주택가격도 안정을 누림
○ 다주택자에 대한 중과세 규정은 기존시장에서 주택에 대한 중과세가 적용되어 매물이 사라졌고 아파트단지마다 신고가가 속출함
○ 주택가격이 상승하고 있는데 중과세까지 당하면서 주택을 처분하려는 다주택자는 없고 다주택자들의 출구전략은 자녀들에게 증여하는 것으로 바뀌었음.
○ 투기수요를 억제하기 위해 도입된 중과세 제도가 투기와 무관한 주택까지 중과세되는 모순으로 주택거래질서를 왜곡하는 결과를 초래
○ 노무현 정부 시절에 시행하였다가 부작용으로 인해 오히려 주택경기를 위축 시키는 문제점이 노출되어 항구적인 제도로 바로 잡았는데 현 정부 들어 다시 종전대로 회귀하였음
(2) 중과세 대상 주택과 중과세 적용주택의 불일치
○ 현행 다주택자에 대한 중과세규정은 조정대상지역에 소재하는 주택을 양도할 경우 중과세를 적용하되 중과세대상 주택수 계산은 특정지역에 소재(수도권, 광역시, 세종시, 단 읍면지역은 제외) 주택은 모든 주택을 중과세 대상으로 규정하고 특정지역의 읍면지역과 기타지역에 소재하는 주택은 3억원을 초과하는 주택만을 중과세 대상임
○ 중과세대상 주택 중 주택 가격이 급등하는 지역에 소재하는 주택에 한정하여 중과세를 하도록 하기 위해 조정대상으로 지정된 지역의 주택 양도시 중과세를 하는 것은 핀셋 대책으로 긍정적인 측면이 있음
○ 비조정대상지역에 소재하는 중과세 대상 주택은 중과세는 적용되지 않지만 조정대상지역에 소재하는 중과세대상 주택을 양도할 경우 중과세 주택수에 포함되어 중과세를 받게 되므로 비조정대상지역에 소재하는 중과세 대상 주택을 선 양도하게 되어 지방 주택가격이 상대적으로 하락폭이 커짐
(3) 중과세 배제 주택은 중과세는 적용받지 않지만 중과세 주택수는 포함
○ 중과세 배제주택은 대부분 투기와 관련이 없이 보유한 주택으로 중과세를 하는 것이 불합리한 주택들을 규정하고 있음
○ 중과세 배제주택을 양도할 경우에는 중과세가 적용되지 않지만 중과세 배제 주택을 보유하고 있을 경우에는 중과세 대상 주택수에 포함되어 중과세율이 적용됨
○ 주택경기가 침체되어 미분양주택을 해소할 목적으로 조세특례제한법상 감면 제도를 도입하여 양도소득세도 감면해 주고 1세대1주택 비과세 규정을 적용함에 있어서도 거주자의 주택에서 제외시켜 줌.
○ 감면대상주택은 중과세배제 규정을 소득세 비과세 규정과 같이 조세특례제한법에서 중과세를 배제하는 것으로 규정하여 다주택자 중과세도 배제되고 중과세 주택수에서도 배제되도록 규정할 필요가 있음.
○ 조세정책적으로 세제혜택까지 주면서 취득을 장려한 주택이 투기로 보유한 주택으로 바뀌어 다른 주택을 양도할 경우 중과세를 받게 하는 모순이 발생함
(4) 비과세 규정과 다주택 중과세 규정이 혼재
○ 다주택자에 대한 중과세 규정과 1세대1주택 비과세 규정은 대상주택을 동일하게 규정하고 일부주택만 중과세 적용시 대상주택에서 제외하는 방식으로 규정
○ 수도권과 광역시, 세종시의 군ㆍ읍ㆍ면에 소재하는 주택과 기타지역에 소재 하는 주택으로서 3억 원 이하의 주택은 중과세대상 주택에서 제외함
○ 비과세가 적용되는 것으로 알고 양도를 했는데 주택수 판단에 오류나 실수가 발생할 경우 다주택 중과세를 적용받을 경우 감당할 수 없는 세금이 부과됨
○ 중과세 사례
- 2주택자인 장녀와 1주택자인 어머니가 동거봉양하기 위해 합가하여 10년 이내에 어머니 1주택으로 비과세로 알고 양도하였다가 비과세가 배제되고 중과세로 9억원을 과세 받은 사례
- 장기임대주택을 보유한 상태에서 일시적 1세대2주택 비과세 특례가 적용되는 경우 9억 원 초과분에 대해 3주택으로 중과세 받은 사례
- 다가구주택 1채를 양도하여 9억원 초과분에 대해 고가주택 양도차익으로 양도소득세를 납부하였다가 다가구주택 요건 위반으로 공동주택으로 취급되어 다주택 중과세를 적용받은 사례
(5) 다주택자에 대한 중과세 규정 시 과잉금지 원칙 위배
○ 다주택자에 대한 중과세규정은 중과세대상 주택의 주택수에 따라 중과세 세율이 달라질 뿐 중과세 세액에 제한을 두고 있지 않음
○ 기준시가 과세원칙이 적용되던 2006.12.31. 이전에 부동산 양도에 대해 기준시가에 의한 양도차익은 실지거래가액을 초과할 수 없고 기준시가에 의한 세액은 실지거래가액에 의한 양도차익을 초과할 수 없도록 과잉금지 원칙 판례에 의해 확립됨
○ 사례
- 양도가액 250억원, 1세대1주택으로 20억원 양도소득세 납부. 2억5천만원 오피스텔 2채가 문제되어 다주택자 중과세가 적용될 경우 150억원의 양도소득세가 부과될 예정임.
현행 과잉금지원칙이 없으므로 보유한 주택의 30배가 양도소득세로 부과될 수 있음
(6) 장기임대사업자에 대한 제도 개편
○ 현 정부 들어 국토교통부는 세입자 안정대책의 일환으로 민간임대주택에 관 한 특별법에 따라 주택임대사업자로 등록할 것을 권장함
○ 2017년 8ㆍ2대책에서 2018.4.1.이후 등록하는 임대주택은 의무기간을 8년짜리 장기일반임대주택으로 등록해야 세제혜택을 더 받을 수 있도록 대책을 발표함
○ 장기임대사업자에 대한 세제혜택 폐지 또는 축소는 2017년 8ㆍ2대책에서 발표되었어야 함에도 시기를 놓쳐서 다주택자에 대한 중과세 제도가 허점을 남김
○ 임대주택에 대한 운용 잘못으로 의무임대기간까지 처분 제한을 받게 되어 매물잠김 현상이 발생하는데 일조를 함. 신규임대주택 수요로 오히려 수요 가 증가하게 됨
○ 조세특례제한법 제97조의 3 또는 제97조의 5에 규정된 10년 이상 임대사업자에 대한 세제혜택은 종전대로 유지를 해주었어야 함에도 임대제도 개편으로 세제 혜택을 받을 수 없음
○ 위헌시비로 행정력이 낭비될 수 있으며 국민들에게 신뢰를 잃어버림
Ⅳ. 개선방안
○ 현 정부 들어와서 주택가격 안정을 위해 도입된 제도가 다주택자에 대한 중 과세 제도, 1세대1주택 비과세 요건 강화, 공제 또는 감면제도의 폐지·축소임.
○ 다주택자에 대하여 양도소득세를 중과세 하는 것은 주택투기로 인한 이득을 세금으로 흡수함으로써 과세형평을 도모하고 투기적 목적의 주택 소유를 방지하여 주택 가격의 안정과 주거생활의 안정을 도모하기 위한 것임
○ 따라서 다주택자에 대한 중과세 제도는 투기수요를 억제하기 위해 도입된 제도이므로 대책발표일 또는 법시행일 이후 취득하는 주택에 한정하여 적용 대상으로 삼았어야 함
○ 다주택자에 대한 중과세 규정 뿐 아니라 1세대1주택에 대한 장기보유특별공제 특례요건 등을 개정하여 시행하면서 모두 양도하는 주택부터 적용 대상으로 함.
○ 주택에 대한 양도소득에 대한 과도한 중과로 인한 동결효과 때문에 다주택자들이 매물을 내놓지 않아 주택 공급이 감소하고 그 결과 거래량이 축소되어 오히려 가격이 더 오르게 됨.
○ 1주택자들마저 거주요건이 추가되고 개정요건을 충족하지 못할 경우 세부담이 크게 차이가 나자 매물을 내놓지 않게 됨.
○ 장기임대사업자로 등록한 임대주택의 경우 의무임대기간까지 양도를 할 수 없어서 매물이 잠기게 됨.
○ 다주택자가 양도로 인한 중과세를 회피하기 위해 자녀에게 증여를 할 경우 이월과세로 인해 5년간 양도가 제한되어 매물이 잠기게 됨
○ 그동안 정부는 주택 경기상황에 따라 수시로 비과세와 중과세 요건이 개정되어 매우 복잡하고 의미도 명확하지 않은 부분이 많아 조세전문가들 조차도 제대로 이해하지 못하다 보니 양도를 할 경우 비과세와 중과세 판정을 정확히 할 수 없어 양도를 결정할 수 없는 실정임
○ 주택가격 안정을 위해 도입된 제도들이 모두 신규수요를 억제하고 기존주택은 공급물량을 늘리도록 시행되었어야 함에도 중과세로 인해 동결효과로 매물잠김 현상이 와서 공급이 축소되어 결국 수요보다 공급이 부족해서 지속적으로 가격이 상승하는 결과를 초래하고 있음
○ 이미 개정된 사항 중 다주택자 중과세 규정이나 장기보유특별공제 등은 적용대상을 신규로 취득하는 주택으로 전환할 필요가 있으며, 조세감면 지원까지 받아서 취득한 주택들이나 장기임대주택으로 등록하여 중과세가 배제되는 주택 들은 중과세만 배제할 것이 아니라 중과세 대상 주택수에서도 제외함이 타당
○ 임대사업자에 대해서는 그동안 임대등록을 해서 정부정책에 순응하면 애국자로 대접하겠다고 임대등록을 장려했다가 최근에는 양도기한을 단축하거나 기존 임대사업자도 폐지할 수도 있다는 대안들이 검토되고 있다고 하여 시장에서 매우 불안한 실정임.
현행 임대사업자 제도는 시장의 안정을 위해서도 그대로 유지할 필요가 있음
Ⅴ. 결론
○ 현재 주택가격 안정에 가장 걸림돌이 되는 것은 정부가 신뢰를 잃어버린 것임. 주택가격을 잡을 것이니 주택을 사지말고 기다리라고 했는데 주택가격은 천정부지로 올랐음. 또한 정부에서 매물로 내놓으라고 해서 처분했더니 계약하고 돌아서니 처분한 주택가격이 또 급등한 상황임.
○ 현행 세제처럼 주택에 대하여 취득, 보유, 양도 모든 단계에서 중과세하는 것은 주택가격 안정에 도움이 되지 않을 것이라고 전문가들이 지적하고 있음.
○ 주택가격의 안정은 경제논리로 풀어야 하는데 정치논리로 풀려고 하니까 오히려 주택시장이 점점 더 어려워지고 있음.
○ 다주택을 보유하여 양도차익이 많이 발생하였으니 중과세를 하여야 한다는 논리는 결국 시장에 매물잠김 현상만 더 가중시킬 뿐임.
○ 문정부 초기 거래세는 낮게 보유세는 높게라는 부동산 세제의 원칙에 따라 주택공급 확대에 기여하는 세제로 방향 전환이 필요함
○ 부동산을 소유하고 있는 사유에 따라 투기수요가 아닌 보유주택에 대해서는 과감하게 중과세 주택에서 제외하여 주택시장에 매물로 나올 수 있도록 세제 개편이 필요함.
